北京市属公园规范商拍行为，专家呼吁地方立法平衡需求与秩序

专家：地方立法平衡公园商业需求和管理秩序

近期，北海公园门区和重点游览区均增设了抵制招揽生意拍卖的警示牌，提醒游客共同营造文明公园环境；天坛公园结合实际细化了商业拍卖扰乱管理规定，祈年殿等古建筑已在园区内庭院和重点区域实施商业拍卖限制。本月以来，北京部分市政公园对商业拍卖进行规范，引起社会广泛关注。

事实上，这并不是一个孤立的案例。 《法治日报》记者梳理公开信息发现，湖南省长沙市综合性城市公园橘子洲和西安市大型皇家园林式文化主题公园大唐芙蓉园陕西省也对商业拍卖进行了限制。

为什么一些公园对商业拍卖采取行动？据调查，实践中，少数商业摄影从业者为了拍摄效果，会长期占据最佳拍摄点，甚至践踏草坪，到禁止区域进行拍摄。这些混乱的商业拍摄经常引发投诉，这也是商业摄影被停泊的原因。主要原因是制约因素。

有人对此表示赞同，因为这种行为扰乱了公园的秩序，影响了其他游客的体验；也有人认为，游客对商业摄影的需求确实存在，公园不应“一刀切”，加强规范管理即可。

受访专家表示，城市公园的服务管理事项可以通过地方立法来实现，公园可以管理无序的商业拍卖。实践中，已有数十个城市出台了公园法规，授权公园管理机构行使管理权。 ，包括维护公园参观秩序。对于不扰乱游客秩序的商业摄影，公园管理机构可以根据当地立法授权，通过设定许可的方式允许，同时制定商业摄影规则，避免破坏游客秩序和秩序。满足游客的拍摄需求。

许多公园限制商业拍卖

安检口竖立着一块约一米高、半米宽的棕色告示牌。中间“禁止带入”四个白色大字十分醒目。告示牌上方有一行字提示“共享文明公园，抵制旅游拍照”。告示牌下半部分的告示是：“禁止携带灯光、遮阳板等摄影、摄像器材入园。禁止携带有明显商业拍摄信息、涉嫌违法的物品入园。”招揽客户进行商业拍摄。”

这是记者今年12月19日在北京北海公园南门看到的。

通过安检进入北海公园后，路边立了一个牌子——北海公园游客不文明行为曝光平台。右下角有个项目写着“占路拍照”。过了永安桥，沿着公园路走，过芝山桥，一直走到公园北门。这里还有一个和南门一样的招牌。然后左转，前往镜心寨和五龙阁。记者看到，净心斋的告示上写着“商业摄影禁止入内”，并附有投诉电话。

公园里游客不少，有穿着古装拍照的，但记者没有发现有人背着大大小小的袋子的服装、道具和拍摄器材。景区内有工作人员走动执勤。一旦游客抱怨商业摄影对居民造成滋扰，他们就会上前询问。

北京市民李静（化名）向记者回忆，前不久，北海公园内出现多起商业拍卖行为，严重影响了游客秩序。

“当时是周末，我带着10岁的女儿来这里玩。从永安桥出发，看到很多穿着‘格格’服装的游客在拍照，拍照的人有大有小包里的各种装备，有的还现场化妆。”李静说。

为了避开这些游客拍照，李静带着女儿往宜兰堂方向走去，但她的“可爱”依然没有因为这里的长廊景色好而减少。她和女儿边走边数“格格”。当他们到达芝山桥时，惊讶地发现这里有130多个“格格”。其中不少都有摄影师或摄影团队陪同，显然是商业拍摄。芝山桥上，四个“格格”姑娘摆出各种姿势。摄影师拍了20多分钟的照片。 “很多游客都在等着他们，最终我们没有机会在桥上拍照。”

“这种商业拍卖行为严重影响了游客的游园体验，应该加以控制。”李静说道。

记者随后前往附近的景山公园。在公园登山路口，挂着“禁止商业摄影”牌子，上面写着“山区道路狭窄，禁止未经授权的商业摄影、拍摄、直播占用道路”。 ”

记者梳理公开信息发现，除北京外，全国多地均有公园明确限制商业拍卖。例如，大型皇家园林式文化主题公园大唐芙蓉园就发出提醒：禁止占用景区内通道或广场进行旅拍，旅拍人员在景区内推销旅拍产品。公园、门口广场等不文明行为；城市综合公园——橘子洲景区将于2024年10月底起全面开展旅游秩序专项整治行动，包括禁止未经景区批准进行商业拍摄。登录橘子洲景区预约界面时，《旅游须知》中也明确提到，未经景区许可，禁止进行商业摄影等非游览活动。

商业摄影旅游容易发生冲突

值得注意的是，北海公园并不禁止游客自拍、互相拍照。据了解，北海公园部分区域的标识牌近期已由原来的“禁止商业拍卖”更换为“禁止商业拍卖扰乱秩序”。重点区域的告示上写着“禁止商业拍卖人员入内”，表明园区正在重点进行或者是颠覆性的商业拍卖。

“游客经常抱怨一些商业拍卖长期占据热门景点，导致其他人无法正常参观。我们希望能够妥善管理这些商业拍卖，引发了很多冲突和纠纷。”一位公园工作人员说道。

据了解，“商业摄影扰乱”行为包括但不限于：携带大量衣物、摄影器材、露营车等道具、车辆进入市政公园、长时间占用道路、围堵区域化妆、换装等。着装、追拍、聚众等拍摄行为以及其他因商业拍摄造成的扰乱行为。

公开资料显示，我国城市公园有10多种类型，包括常见的综合性公园、社区公园、游乐园，以及动物园、植物园、滨水公园、城市湿地公园等专业公园。

城市公园承载着生态改善、休闲娱乐、科普教育等多重功能。它们是人们生活和城市功能不可缺少的重要组成部分。据介绍，目前全国已有城市综合公园、社区公园、专题公园等公园2.8万多个，北京、深圳等城市已建成“千园之城”。

北京一位摄影行业人士告诉记者，公园拍照是当下流行元素之一，尤其是在有文化底蕴的古建筑景点、风景优美的热门景点拍摄一套个性化照片已成为人们的热门选择。旅行时的人们。期待和追求，加上社交平台上的快速传播以及拍摄设备的小型化和移动化，都助长了商业摄影的热潮。

“一些商业摄影师为了追求效果，践踏草坪、闯入禁区，有时甚至不顾他人感受而进行大规模拍摄活动。它们携带大量设备并产生大量噪音。这些破坏性行为扰乱了其他游客参观公园的乐趣。体验感大打折扣，正常的商业摄影在别人眼里都被‘变了’。”上述摄影行业人士表示。

地方立法精细化管理

2024年12月1日，住房和城乡建设部印发的《城市公园管理办法》开始实施。 《意见》规定，城市公园是公益性城市基础设施。

中国人民大学法学院教授杨建顺解释说，“公益性城市基础设施”在行政法理论中属于公共财产（学术概念、非法律术语）范畴。城市公园属于一般公共财产，即行政机关可以直接提供给公众使用。每个人都有权使用它们，但他们无权专门使用它们来维持和增强公共福利。在这个级别上，任何人，包括商业摄影师，都可以在公园里拍照。因此，商业拍卖可视为公园设施的特殊用途。只要他们占用的空间和时间不影响其他游客、不具有排他性，就应该允许。识别标准不应仅仅根据占用时间长，例如景区没有游客时。 ，可以长期占用进行商业拍卖，可以鼓励公共财产的最大利用效率。

“但另一方面，其他游客的权利也需要得到保护。即使从合法利益上来说，其他游客的权利也比商业拍卖的权利共同构成了公园的秩序。换句话说，商业拍卖必须遵守园区秩序管理。”他说。

如何实现游客商业需求与景区秩序的平衡？接受采访的专家认为，主要依靠的是公园管理机构。

记者发现，已有数十个城市出台公园管理规定，授权公园管理机构维护正常的旅游秩序，为当地城市公园服务管理提供法律依据和保障。

北京市部分市政公园禁止无序商业拍卖主要按照《北京市公园条例》和《北京市旅游条例》的相关规定进行管理。 《北京市公园条例》第四十六条明确规定：禁止游人影响公园外观和游览秩序。 《北京市旅游条例》第三十八条规定：风景名胜区对擅自摆摊、圈地、占用场地等经营活动，有权采取停止、劝阻、拒绝提供服务等措施。

《广州公园条例》规定，游客“不遵守公园管理规定，妨碍公园管理活动”或者“扰乱公园游览秩序”的，由园林管理部门给予行政处罚。园林管理部门可以委托符合法律规定条件的公园管理机构实施行政处罚。此外，游客违反治安管理的，公安机关将依法予以处罚。

杨建顺认为，《广州公园条例》的规定值得其他地方借鉴。不仅通过地方立法授权公园管理机构对公园有明确的管理权限，还委托公园管理机构对不遵守公园管理规定的行为依法实施行政处罚。还与公安机关执法相衔接，权限范围完整、明确。

为多家公园文化旅游企业提供法律服务的北京志林律师事务所高级合伙人邱莉认为，从法律实践角度看，随着社会的进步和人们法治意识的提高，“这可以在不受法律禁止的情况下进行。” “这种观念深入人心。通过询问和查找，禁止无序商业拍卖的规定只出现在一些法律法规等上级法律法规、公园参观指导意见中，并没有明确的规定。” 《北京市旅游条例》等地方立法并没有明确将无序商业拍摄纳入不文明旅游行为的范围，因此，公园管理机构或行政主管部门禁止无序拍卖时，很容易引发纠纷甚至诉讼。

邱莉解释说，根据现行行政诉讼法，法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为属于案件范围。适应政府职能转变的需要，越来越多的公共管理和服务职能由社会组织承担。一旦公民认为这些组织（如公园）的行为侵犯了自己的合法权益，也可以对其提起诉讼。虽然从公开信息中尚未检索到因无序拍卖引发的诉讼，但相关规定在修改时可以明确规定，或者通过列举、解释的方式明确。实践中一旦发生此类诉讼，司法机关需要根据法律法规的立法目的和相关规定作出判决。

逛公园是一件很平常的事情。杨建顺建议，尚未制定公园条例的地方应尽快立法，明确授权公园管理机构的管理权限；已经制定公园条例的地方，修改时应当明确授权公园管理机构的管理权限。在各地普遍制定公园立法的基础上，国家可以将《城市公园管理办法》提升至行政法规层面，制定城市公园管理条例，规范相关问题。 （法治报记者 陈雷）